論反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中的行政裁決
2014-08-28 00:00:00
行政執(zhí)法權(quán)主要包括行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政裁決權(quán)。從我國(guó)當(dāng)前的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政執(zhí)法現(xiàn)狀看，工商機(jī)關(guān)一般只行使了前兩項(xiàng)權(quán)力，而對(duì)行政裁決權(quán)放棄使用。被侵權(quán)者要獲得侵權(quán)賠償，只有向人民法院起訴獲得法律救濟(jì)。這一現(xiàn)象牽涉到一些比較復(fù)雜的法律問題、執(zhí)法指導(dǎo)思想問題和對(duì)被侵權(quán)主體權(quán)益的救濟(jì)問題，因此有必要進(jìn)行一些分析探討。
提出這一問題的必要性
《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是一個(gè)多重保護(hù)客體的法，他保護(hù)的是三方面的權(quán)益：一、國(guó)家正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；二、被不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為侵害的經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益；三、消費(fèi)者的合法權(quán)益。這三項(xiàng)功能中，核心是第二項(xiàng)，即被不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為直接損害的經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益。而對(duì)這些主體的權(quán)益救濟(jì)的方式，除了排除妨礙（處罰懲戒、責(zé)令停止侵害），更重要的是權(quán)益的賠償和補(bǔ)償。而自從該法實(shí)施到現(xiàn)在，絕大多數(shù)經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)查處的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，一般都是罰款上交國(guó)庫(kù)，沒有賠償經(jīng)濟(jì)的裁定。國(guó)家公平交易局1996年編的《不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案例精選》中收錄了全國(guó)50件處理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的典型案例，總體執(zhí)法質(zhì)量都是比較好的，但沒有一例行政裁決的內(nèi)容。*可見這不是一省一市的個(gè)別現(xiàn)象， 而是涉及到對(duì)法律規(guī)定本意的理解問題和行政執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的一種價(jià)值取向問題。由于只罰不裁，使執(zhí)法實(shí)踐同立法本意出現(xiàn)了錯(cuò)位，影響了執(zhí)法效果。這一事實(shí)的存在導(dǎo)致了以下的問題：1.同法律本意不符，喪失了該法的一大部分功能。2.使被侵害者得不到合法的法律救濟(jì)。由于工商處理過的案件法院一般不再受理，民事賠償訴訟也無(wú)從提起。3.對(duì)工商機(jī)關(guān)長(zhǎng)久執(zhí)法不利。因?yàn)椴徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件主要靠行政執(zhí)法，實(shí)踐中處理的90％以上靠工商機(jī)關(guān)，如果當(dāng)事人向工商機(jī)關(guān)舉報(bào)后都得不到賠償和補(bǔ)償，勢(shì)必影響其向工商機(jī)關(guān)尋求幫助的積極性。4.不利于提高管理效率和降低管理成本。因?yàn)槿绨从械膶W(xué)者認(rèn)為的那樣參照有的國(guó)家的做法，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)檢查處罰，另由法院對(duì)同一案件的民事賠償部分進(jìn)行裁判，則會(huì)大大增加國(guó)家管理的精力和當(dāng)事人的精力，也有違我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》合并執(zhí)法的原則規(guī)定。同時(shí)也不利于發(fā)揮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的專業(yè)特長(zhǎng)。
只罰不裁的復(fù)雜原因
筆者同許多第一線的和高層次的工商機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員探討過這一問題，占主流的思想是認(rèn)為這是一個(gè)實(shí)際存在的有待解決的問題，但目前還是只能這樣辦。個(gè)中的原因，有許多復(fù)雜的因素。
一、法律規(guī)定模糊?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3 條規(guī)定了“縣以上工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”，對(duì)處罰和裁決沒有規(guī)定。在第20條中規(guī)定：“被侵害的經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益受到不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為損害的，可以向人民法院提起訴訟?！边@一規(guī)定造成了一種誤解，以為侵權(quán)賠償工商機(jī)關(guān)可以不管了。由于法律規(guī)定有這些模糊界域，執(zhí)法實(shí)踐中就可以各取所需，導(dǎo)致只罰不裁現(xiàn)象。
二、思維定勢(shì)原因。長(zhǎng)期以來，我們行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政檢查和行政處罰權(quán)力時(shí)，都比較駕輕就熟，得心應(yīng)手，在行使司法裁斷性質(zhì)的行政裁決權(quán)力時(shí)，就感到生疏，由此形成了一種思維定勢(shì)，片面理解行政執(zhí)法權(quán)，以為行政執(zhí)法只要制止了違法行為并進(jìn)行了處罰就行了。對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，無(wú)論被侵權(quán)人有沒有提出賠償請(qǐng)求，一般都處罰侵權(quán)人了事，不支持請(qǐng)求人的要求。
三、怕麻煩圖省事。由于行政裁決涉及賠償事實(shí)和證據(jù)的查證和質(zhì)證，涉及賠償額的計(jì)算，當(dāng)事人雙方意見的調(diào)解和裁定，在裁定以后，還有可能造成當(dāng)事人因賠償問題不服引起的雙方向法院起訴，工商機(jī)關(guān)還要花精力對(duì)付訴訟，因此一般對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的查處就限于行政處罰，對(duì)賠償部分一推了之，要當(dāng)事人自己解決或另起訴法院解決。
四、被侵權(quán)主體被忽略或不在場(chǎng)。有不少不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件被發(fā)現(xiàn)后，工商機(jī)關(guān)可以主動(dòng)查處，不象法院受案不告不理，必須有原告，而可以在沒有原告的情況下進(jìn)行查處。有的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，侵權(quán)是泛主體的，如“最好的”，“唯一的”之類的廣告行為，侵權(quán)的對(duì)象本來就比較模糊而不特定，因此在查處中往往沒有“原告”。有的案件中，雖有原告舉報(bào)，一般立案后就成了工商機(jī)關(guān)和被查處對(duì)象兩家的事，“原告”完全被忽略，賠償請(qǐng)求也被忽略了。
五、賠償執(zhí)行機(jī)制問題。行政執(zhí)行現(xiàn)在正在成為一個(gè)難點(diǎn)，有時(shí)連代表國(guó)家權(quán)益的處罰內(nèi)容都無(wú)法執(zhí)行，因此對(duì)平等民事主體的賠償內(nèi)容，執(zhí)行就更為不易。有的案件移送法院執(zhí)行后，法院由于案件多力量少，也拒絕收案或不能及時(shí)執(zhí)行，當(dāng)事人向工商機(jī)關(guān)要求，造成久拖不決的問題。因此有的工商機(jī)關(guān)干脆一開始就推出不管。
不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政裁決的法律依據(jù)
行政裁決，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)，行使象法院一樣的居中裁斷的職能，對(duì)平等主體之間民事賠償糾紛，依照事實(shí)和法律作出具有法律效力的裁定。行政裁決和行政處罰雖然在執(zhí)法主體上是一樣的，但執(zhí)法主體的性質(zhì)和調(diào)整的對(duì)象是不同的。行政處罰是國(guó)家機(jī)關(guān)同被處罰者兩者之間形成的處罰與被處罰的法律關(guān)系，是不平等的，單方的行為，適用的是行政管理法律規(guī)范，法律后果是一種懲罰，罰款受益人是國(guó)家；處罰權(quán)調(diào)整的是國(guó)家公權(quán)利，因此不能由執(zhí)法人員自行處置，不能調(diào)解。行政裁決是國(guó)家機(jī)關(guān)、和兩方當(dāng)事人之間形成的三方主體的法律關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)不是權(quán)利義務(wù)的一方，而是居間的裁斷人，由國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出裁斷。適用的是民事法律規(guī)范，法律后果是一種民事上的法律救濟(jì)，受益人是被侵害人。可以適用民事調(diào)解。
在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)可以不可以行使行政裁決權(quán)，在國(guó)際上并沒有完全一致的做法。有的國(guó)家是侵權(quán)調(diào)查和行政處罰由公平交易委員會(huì)等行政機(jī)關(guān)行使，刑事追訴也由其提起；民事賠償則由當(dāng)事人自己向法院起訴；有的國(guó)家則可以直接由行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行侵權(quán)調(diào)查后直接作出處罰決定和賠償裁決。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《公平交易法》第32條還規(guī)定了損害額3倍以下的懲罰性賠償，由法院裁判。
我國(guó)行政法律法規(guī)中對(duì)行政機(jī)關(guān)明確規(guī)定了行政裁決的權(quán)力。如《森林法》第34條“由林業(yè)主管部門責(zé)令賠償損失”，《漁業(yè)法》第29條規(guī)定“由漁政主管部門責(zé)令賠償損失并處罰款”，第25條“由縣以上人民政府責(zé)令賠償”?！吨伟补芾硖幜P條例》和《交通事故處理辦法》都規(guī)定公安機(jī)關(guān)有權(quán)就損害賠償問題作出行政裁決。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》第4 條規(guī)定了公民組織對(duì)行政裁決不服的可以提起行政訴訟。因此行政裁決權(quán)是我國(guó)行政執(zhí)法中廣泛享有的固有權(quán)力。
在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中，行政裁決權(quán)沒有明確規(guī)定，但全面理解法律，可以認(rèn)為是享有這一權(quán)力的?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3 條規(guī)定了“縣以上工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”，因此這個(gè)法的執(zhí)行主體主要是工商局。在第20條中規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定，給被侵害者造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。被侵害的經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益受到不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為損害的，可以向人民法院提起訴訟?！本C合理解行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容和這兩條法律規(guī)定，并沒有排除工商機(jī)關(guān)在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中的行政裁決權(quán)。因?yàn)椋?.行政裁決是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的固有權(quán)力；2.反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的主體，法律規(guī)定主要為工商機(jī)關(guān)，在實(shí)踐中絕大多數(shù)案件是由工商機(jī)關(guān)在處理；3.法律規(guī)定侵權(quán)賠償“可以”向法院起訴，而不是“應(yīng)當(dāng)”或者“必須”向法院起訴；4.最相類似的《商標(biāo)法》第39條和《專利法》第60條規(guī)定，侵權(quán)賠償可以由工商機(jī)關(guān)和專利機(jī)關(guān)作出裁定，而商標(biāo)法又是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》“法律責(zé)任”一章中明確指引適用的。因此，在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中，工商機(jī)關(guān)不但有權(quán)，而且應(yīng)該就民事侵權(quán)賠償問題作出裁定。
反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政裁決，適用于對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主體進(jìn)行行政檢查和行政處罰時(shí)，被侵害者同時(shí)提出賠償要求，而不想提起司法賠償訴訟之時(shí)。其范圍，可以適用于所有各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中造成侵害損失，被侵者提出賠償請(qǐng)求的案件。工商行政裁決主要有三類：權(quán)屬糾紛裁決，侵權(quán)糾紛裁決，損害賠償糾紛裁決。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中這三種糾紛裁決都會(huì)遇到，但主要是賠償糾紛裁決。在裁決時(shí)要遵循行政執(zhí)法的基本原則，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，查明侵權(quán)事實(shí)和損害的確鑿證據(jù)，以及互相間的因果關(guān)系，依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第20條規(guī)定的賠償計(jì)算方法確定賠償。要考慮侵權(quán)人的實(shí)際獲利、被侵人的實(shí)際損失、聲譽(yù)損失和間接損失、為調(diào)查侵權(quán)行為行為支出的費(fèi)用等，進(jìn)行綜合考慮確定。在處罰和賠償同時(shí)適用時(shí)，應(yīng)該先以違法所得保障賠償部分，其余部分進(jìn)行罰款或沒收處罰。即應(yīng)適用救濟(jì)功能優(yōu)先原則。
行政裁決的法律后果
行政裁決具有確定力，非依法定方式不得撤銷；具有約束力，糾紛雙方都必須遵守；具有執(zhí)行力，即對(duì)已發(fā)生法律效力的裁定當(dāng)事人不主動(dòng)履行的，可以由行政機(jī)關(guān)或者移送人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
行政裁決會(huì)導(dǎo)致五種后果：一是生效后當(dāng)事人自動(dòng)履行；二是生效后被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行；三是被申請(qǐng)移送法院強(qiáng)制執(zhí)行；四是在當(dāng)事人提起行政復(fù)議后被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷和變更；五是在被當(dāng)事人不服起訴后被法院依法撤銷。
反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)執(zhí)行問題沒有作明確的規(guī)定，要按相關(guān)法律如《行政訴訟法》等的規(guī)定辦理。一般說，其程序同行政處罰的執(zhí)行是基本相同的?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第29條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)監(jiān)督檢查部門作出的行政處罰不服的，可以在收到處罰決定15天內(nèi)向上一級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以自收到復(fù)議書15天內(nèi)向法院起訴，也可以直接向法院起訴。對(duì)于執(zhí)行，《行政處罰法》規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)在決定的期限內(nèi)自覺履行，或申請(qǐng)法院自覺強(qiáng)制執(zhí)行?！缎姓V訟法》第66條規(guī)定：“公民法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！?br />
對(duì)于不服行政裁決的訴訟，人民法院將按行政案件審理，而且只有維持和撤銷兩種選擇。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》第45條規(guī)定：人民法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)關(guān)于賠償問題的裁決和強(qiáng)制性補(bǔ)償問題的裁決不服的，按行政案件受理。而按該法規(guī)定，法院對(duì)行政處罰顯失公正的，才有變更權(quán)，對(duì)其他的行政行為，只有撤銷和維持兩種判決權(quán)，不可以對(duì)行政行為進(jìn)行變更，以免侵越行政權(quán)。這些法律規(guī)定，給及時(shí)合理地處理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)賠償問題，增加了難度。法院審判后認(rèn)為工商機(jī)關(guān)賠償裁決顯屬不當(dāng)?shù)?，只有在撤銷后，判令工商機(jī)關(guān)重作裁定。這樣勢(shì)必加重當(dāng)事人和工商機(jī)關(guān)的訟累。為解決這一矛盾，有的學(xué)者提出，一旦當(dāng)事人起訴，法院就應(yīng)作為民事案件受理，而完全可以將工商機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的裁定棄置一旁，等于宣布裁定無(wú)效。**這一觀點(diǎn)一是同最高人民法院的司法解釋不一致，二會(huì)損害行政執(zhí)法權(quán)，損害工商機(jī)關(guān)的裁決積極性，因此也引起了爭(zhēng)議。*** 有的學(xué)者認(rèn)為行政裁決訴訟既不是單純的行政訴訟，也不是單純的民事訴訟，而是行政附帶民事訴訟。兩者互相依存，不可分割，行政訴訟的解決是民事訴訟解決的前提。****在法理上看，這種觀點(diǎn)是對(duì)的，但在實(shí)踐中，只能按最高人民法院的司法解釋執(zhí)行。
為解決這些法律規(guī)定的矛盾，工商機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中有三點(diǎn)可以注意：一、要在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中充分考慮行政裁決的運(yùn)用，保護(hù)被侵權(quán)主體的合法權(quán)益，因?yàn)樵趯?shí)踐中工商處理過的法院一般就不受理，當(dāng)事人無(wú)法再獲得法律救濟(jì)；二、可以對(duì)賠償部分盡量進(jìn)行行政調(diào)解，因?yàn)檎{(diào)解是當(dāng)事人自己處分自己的民事權(quán)利，協(xié)議達(dá)成生效后就有執(zhí)行力；三、如果行政機(jī)關(guān)決定只處罰而不對(duì)賠償作出裁定，那么可以在《行政處罰決定書》中寫明，如不服本決定，可以在幾天內(nèi)向某機(jī)關(guān)提起復(fù)議申請(qǐng)或直接向某法院起訴；被侵害人某單位的損害賠償請(qǐng)求，可以另行向某某人民法院直接起訴。這樣，可以防止法院因約定不明而故意推諉，當(dāng)事人也有了起訴的直接依據(jù)，使法律救濟(jì)得以落實(shí)。
來源：《中國(guó)行政管理》1998年第2期 日期：2005-07-08